Політика 2019-02-13 11:57 Крамар Олександр

Щеплення від федералізації

Як запобігти негативним наслідкам децентралізації

До початку 2019-го в Україні було створено близько 900 об’єднаних територіальних громад (ОТГ) із сукупним населенням 9 млн мешканців. Якщо не брати до уваги жителів столиці, то йдеться про вже понад чверть усього населення підконтрольної території. Коли ж урахувати, що більше ніж третина мешканців країни проживає в інших містах, які не потребують створення ОТГ, то стає зрозумілим, що наразі об’єднані громади зосередили у своєму складі переважну частину всього того населення, яке мали об’єднати після завершення процесу децентралізації. Крім того, чимало нинішніх, уже створених порівняно добровільно ОТГ, найімовірніше, поповняться в примусовому порядку низкою населених пунктів, які досі опиралися входженню в одну з них, та з об’єктивних причин не зможуть існувати самостійно. 


Водночас хаотичне, під приводом «добровільності» переформатування карти країни в спільноту життєздатних громад далі супроводжується війнами місцевих еліт, що гальмують і спотворюють відповідний процес. Місцеві «авторитети» сприйняли децентралізацію мало не як шанс для фактичної феодалізації країни та зміцнення власних позицій у їхніх вотчинах. Вони, хай там що, намагаються блокувати будь-які зміни, які не збільшують, а надто обмежують їхню владу. У ще більш підвішеному стані ось уже четвертий рік поспіль перебуває подальший процес адміністративно-територіального переоблаштування країни, який мав би зробити управління нею ефективнішим. 

 

Читайте також: Децентралізація: не втратити країну


Його пришвидшення зазвичай ув’язується з ухваленим у першому читанні законопроектом «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)», який передбачає надання Верховній Раді права не лише змінювати межі й перейменовувати райони та населені пункти, а й утворювати та ліквідовувати області, встановлювати та змінювати їхні межі, а також найменування. 


Чинна Конституція передбачає широкі повноваження створених ще за Кучми місцевих державних адміністрацій на рівні областей і районів. Вони, попри всі реальні недоліки та критику прихильниками «влади рад», залишалися головними на відповідних рівнях і забезпечували вибудувану в середині 1990-х модель управління країною, яка гарантувала їй бодай якусь керованість і єдність. Водночас представляти інтереси держави, захищати її та права громадян від зловживань локальної влади, зокрема зосередження останньої в руках місцевих феодалів, мають префекти, на яких покладатиметься й здійснення виконавчої влади в районах та областях, а також у Києві й Севастополі. Призначені главою держави за поданням уряду, вони мають бути «відповідальні перед президентом», але водночас «підзвітні й підконтрольні» уряду. 


Крім того, зміни до Конституції передбачають обмеження функцій префекта порівняно з нинішніми місцевими адміністраціями тим, щоб «здійснювати нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування, координувати діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та наглядати за додержанням ними Конституції і законів України, а також забезпечувати виконання державних програм». Спрямовувати та організовувати діяльність місцевих відділень центральних органів влади, забезпечувати їхню взаємодію з органами місцевого самоврядування вони мають лише в умовах воєнного, надзвичайного станів чи надзвичайної екологічної ситуації.

Потрібен не просто символічний розрив із радянським поділом території України, а й позбавлення від старої моделі формування регіональних еліт на основі тих, що домінують у великих зрусифікованих містах нинішніх областей


Інші повноваження їм можуть бути надані спеціальними законами. Це, з одного боку, відкриває широкі можливості для їхнього розширення мало не до абсолютних, а з другого — здатне зробити цей процес рефлекторним і залежним від ситуативних розкладів у ВР та її надзвичайно часто складних відносин із главою держави, із яким передусім асоціюватимуться префекти. 

 

Нові загрози

Отже, справжнім заручником традиційного більш чи менш вираженого протистояння в трикутнику президент — парламент — уряд може стати керованість держави. Насамперед її здатність ефективно протидіяти не так демонстративним сепаратистським рухам у регіонах, як феодалізації та втраті керованості там. Місцеві феодали можуть стати потужним фактором боротьби й на центральному рівні, оскільки через представництво в парламенті будуть зацікавлені в ослабленні центральних органів влади через підтримку взаємопоборення в них та фактичного їх паралічу. Це блокуватиме ефективний контроль центральної влади за ситуацією на місцях, її здатність реально обмежувати сваволю місцевих авторитетів. 

 

Читайте також: Еліти Донбасу: професйне флюгерство

 

Навіть за чинної Конституції проблема феодалізації в низці регіонів країни набула серйозних масштабів, однак відбувається все ж таки під дахом центральної влади. Водночас альтернативою за необачної децентралізації без збереження дієвіших механізмів контролю центральної влади може виявитися зворотна тенденція — до феодалізації держави загалом включно з центральним рівнем. Втративши нинішній вплив на ситуацію на місцях, центральна влада буде змушена значно активніше шукати підтримку місцевих авторитетів як під час виборів, так і в процесі досягнення компромісу між гілками влади щодо ключових рішень. Натомість авторитет самої центральної влади, а отже, і необхідність зважати на її позицію, навпаки, може різко зменшитися або й зійти нанівець. 

 

 

Це, звісно ж, могло б скидатися на тріумф народовладдя та наближення влади до громадян. Однак за умови наявності в Україні дієвого, реально самоорганізованого та самофінансованого громадянського суспільства, середнього класу та його здатності репрезентувати інтереси відповідних громад й особливо регіонів. Проте загалом у ній цього немає. Зазвичай громадянське суспільство чи середній клас на рівні громад або районів наразі слабші, ніж на загальнодержавному. Натомість куди потужнішими є феодальні та кримінально-корупційні впливи, що відзначаються найрізноманітнішими скандальними проявами впродовж останніх років. Місцеві громадські сили зазвичай не демонструють здатності ефективно протидіяти значно сильнішим на локальному рівні супротивникам. Залишається єдиний варіант захисту від сваволі останніх — зробити ставку на надання тій чи іншій проблемі загальнонаціонального розголосу та втручання центральної влади. Нехай і під тиском громадськості, однак уже на загальнонаціональному рівні. 

 

Читайте також: Децентралізація: незавершена реформа

 

Зміна ж, точніше різке обмеження не на користь центральної влади, позицій у відносинах із місцевими авторитетами різко знизить, якщо взагалі не покладе край таким втручанням центру в ситуацію на місцях. З’являться не лише процедурні перешкоди, а й, найголовніше, ризики конфлікту з місцевими елітами, для приборкання яких потрібен буде непростий консенсус у трикутнику президент — парламент — прем’єр-міністр, який значною мірою залежатиме від позиції місцевих еліт у парламенті. І феодальна солідарність серед них у цих питаннях може виявитися не менш демонстративною, ніж донедавна корпоративна солідарність народних депутатів, суддів, прокурорів чи поліцейських. Не варто ідеалізувати й здатність силових структур чи суду забезпечити ефективну протидію феодалізації. За інерційного сценарію децентралізації їм, найімовірніше, потрібно буде шукати свій варіант симбіозу з локальними феодалами, які контролюватимуть ситуацію на місцях. І від взаємовигідних умов співіснування добробут силовиків залежатиме значно більше, ніж від позиції суспільства чи громадських активістів, які переважно «заважають їм жити» або не надто охочі до належного рівня фінансового забезпечення працівників силових структур. 

 

Спроби ж впливати на ситуацію на місцях через організацію подоби місцевих «майданів» будуть додатковим чинником дестабілізації та, не виключено, ще одним фактором сепаратизму. Адже їхнім лідерам чи спонсорам може видатися, що вони здатні збудувати кращу модель управління, ніж та, що є на центральному рівні. А отже, схильність до сепаратизму із соціально-політичних, не обов’язково геополітичних чи інших мотивів може проявитися в найнеочікуваніших куточках країни — від сільських громад Поділля чи Волині до міст Правобережжя або Запоріжжя. Однак так само ці «майдани» наражатимуться на сприйняття центром та рештою країни як малозрозумілі місцеві бунти, що відтак можуть швидко придушуватися за підтримки центральної влади та консенсусу феодальних лобістів у парламенті. Адже для останніх вони уособлюватимуть поганий приклад для наслідування. А для центральної влади в умовах обмежених можливостей приборкання феодалів, які контролюватимуть місцеві органи влади та з високою ймовірністю принаймні блокпакет у ВР, будуть цілком реальною загрозою втрати залишків бодай умовної підконтрольності країни. Єдиним шляхом до успіху місцевих громадських сил і середнього класу залишатиметься планомірне здобуття контролю над радами громад, районів та регіонів і позбавлення цієї прерогативи місцевих феодалів. Однак успіху на місцевому рівні досягати не легше, а навіть складніше, ніж на загальнонаціональному. 

 

Нарешті, чи не найбільшим ризиком феодалізації та боротьби конструктивних сил за владу на місцях може стати й те, що в результаті ми матимемо клаптикову Україну. І складатиметься вона з певної, найімовірніше меншої, частини громад, де вони переберуть контроль над місцевими органами влади, а на решті території владу далі утримуватимуть феодально-реакційні сили. У такому разі протистояння різних громад і регіонів набуватиме нового, але не менш гострого забарвлення, ніж нинішні міжрегіональні суперечності. За тотального контролю над «своїми» вотчинами місцевим авторитетам не складно буде знаходити чи створювати обґрунтування, чому їхні політичні опоненти з інших регіонів або громад «чужі» й «неправильні». 

 

Запобігти ризикам

 

Виходом із ситуації повинна стати профілактика подальшої потенційної феодалізації, як і ризиків якщо не формальної, то фактичної федералізації через поєднання подальшої децентралізації на рівні громад зі збереженням повного контролю центральної влади на рівні регіонів і районів/повітів. Це має відбуватися через якнайшвидше проведення централізованої адміністративно-територіальної реформи згори. Рівень громад, — і ОТГ, і більших міст, — які в такій формі й слід залишити базовою ланкою самоврядування, може стати полігоном для виховування громадянського суспільства, розвитку в ньому відповідальності за власну долю й одночасно щепленням від фео­далізації. Проте рівень регіонів і субрегіонів (районів, повітів) має бути ланкою, яка гарантуватиме, що такі щеп­лення не призведуть до фатальних наслідків. Уже на цих рівнях повинен абсолютно домінувати адмінапарат, що виконуватиме команди центральної влади. Про жодну децентралізацію на рівні вище безпосередньо громад не може бути й мови, доки чи якщо там не продемонструють, що вона не вилилася у фактичну феодалізацію, а передання усієї повноти влади привело до того, що тепер вона в руках місцевого громадянського суспільства та політичних сил і лідерів, які репрезентують його інтереси. 

 

Читайте також: Подолати владу у владі


Але для зламу місцевих усталених феодальних еліт необхідне якнайшвидше проведення адміністративно-територіальної реформи на всіх рівнях. Укрупнені зі зміною меж і центрів нові одиниці регіонального та субрегіонального рівнів треба побудувати так, щоб виключити або ускладнити консолідацію на їхньому рівні місцевих феодальних еліт. Водночас вони мають бути досить великими для того, щоб вміщувати численні активні верстви суспільства та малий і середній бізнес. 

 

Наявний поділ країни на області та райони, що є радянським атавізмом, абсолютно неадекватний укрупненим у результаті створення ОТГ масштабам низових громад. У низці випадків у складі одного району утворено одну–три ОТГ. Більше ніж п’ять узагалі стане великою рідкістю, особливо якщо громади таки набудуть якогось розумного для життєздатного автономного функціонування розміру. Утворення ж районів/повітів, які включатимуть бодай по 10–20 ОТГ та/чи міст середнього розміру, означатиме, що самих таких районів/повітів у більшості нинішніх областей буде не більше ніж два–п’ять. Збереження адміністративної надбудови, як-от область чи регіон, над такою кількістю нових укрупнених субрегіонів (районів/повітів) абсолютно недоцільне з будь-яких міркувань. 

 

Потрібен не просто символічний розрив із радянським поділом території України, а й позбавлення від старої моделі формування регіональних еліт на основі тих, що домінують у великих зрусифікованих містах нинішніх областей. Еліти районів і менших міст так чи інакше мали орієнтуватися на атрибути й позицію еліти відповідних найбільших міст, що, своєю чергою, робило їх ретрансляторами колоніальної моделі підпорядкування та асиміляції українців. Перша черга — великі міста, друга — районні центри та менші міста й уже потім, за можливості, села. 

 

Читайте також: Наступний рівень децентралізації. Що буде після ОТГ

 

Нова модель адміністративного об’єднання громад у територіальні одиниці вищого рівня мусить бути принципово іншою. Має йтися про об’єднання певної кількості громад із приблизно співставною сукупною чисельністю населення, схожими умовами економічної діяльності та проблемами життєдіяльності. Така схема полегшуватиме вирішення питань громад у тих випадках, коли на вужчому, самостійному рівні їм це не вдаватиметься, і водночас забезпечуватиме ефективний контроль за процесами на відповідній території центральної влади. Тому місцеві ради регіонів і субрегіонів мають бути допоміжними органами виконавчої влади, яка перебуватиме під контролем центру й забезпечуватиме розвиток відповідної території як невід’ємної частини країни. 

 

Права та функції рад, а також бюджетні ресурси регіонів та субрегіонів мають бути значно меншими, ніж держави загалом чи базових громад. Адже регіони та райони/повіти мають розглядатися тільки як проміжна, виключно організаційна ланка у відносинах між громадами й державою. Єдиний сенс у їхньому існуванні — це проблемність прямого зв’язку між органами державної влади й тисячами громад на низовому рівні. Тому регіонам може бути надано певний історичний традиційний ореол. Ідеться про прив’язку до традиційних місцевостей країни, як-от Поділля, Волинь, Лівобережжя чи Правобережжя. Однак самі їхні кордони, а тим більше субрегіонів у їхньому складі, не мають перетворюватися на якихось священних корів чи давати ілюзії на можливу федералізацію. Адміністративними центрами регіонів та субрегіонів (районів, повітів) треба зробити населені пункти, які досі не були великими адміністративними, культурними чи економічними центрами старих областей чи районів. Наприклад, на рівні регіо­нів такими не можуть стати колишні обласні центри чи співставні з ними міста, а лише нинішні невеликі міста обласного підпорядкування чи районні середнього розміру. Так само й на рівні субрегіональному відбір адміністративних центрів повинен відбуватися в такий спосіб, щоб у результаті ними ставали населені пункти, місцеві авторитети яких не могли б претендувати на домінуючі позиції на рівні нових укрупнених районів/повітів. Крім того, у випадку південно-східної частини України бажано включити до складу адміністративних одиниць із високою концентрацією мешканців, менш лояльних до України й більше модифікованих під час колоніальної доби вітчизняної історії, більш проукраїнські. 

Новини RedTram

Loading...