ut.net.ua 2010-06-11 00:00 Золотарьов Володимир

Програмісти

Програма економічних реформ на 2010–2014 роки написана під МВФ і навряд чи буде реалізована

Перше й головне питання, що виникає під час читання Програми економічних реформ на 2010–2014 роки (підготовленої Комітетом з економічних реформ при президентові Вікторі Януковичі): чому ми не бачили її напередодні виборів? Докладний і вельми конкретний документ мав, за ідеєю, з’явитися саме тоді й для того, щоб продемонструвати виборцям серйозність намірів кандидата в президенти і його людей. Проте цього не сталося. Віктор Янукович став президентом і дотримується принципу «дайте побільше влади, а я вже вирішу, що з нею робити». Навіщо ж зараз, майже через півроку після виборів, виносити на громадське обговорення великі документи, в яких якраз і йдеться про те, як буде використано владу? Відповідь треба шукати у площині завдань влади, найближча з яких – латання дірки в держбюджеті.

Звести кінці з кінцями мож­­на трьома способами: істотним зменшенням державних видатків, зовнішніми запозиченнями та увімкненням друкарського верстата. Власне, пу­­бліка­­ція Програми реформ свідчить про те, що команда Віктора Януковича обрала шлях зовнішніх запозичень, передусім у МВФ.

Цей висновок очевидний для тих, хто пам’ятає історію відносин української влади і МВФ, зокрема вимоги, які висував Фонд потенційним країнам-позичаль­никам. Документ, розроблений Комітетом з економічних реформ при президенті, по суті, є викладом цих вимог і відповідей уряду на них. Комічною ілюстрацією цієї обставини є слово «пруденційний», що часто трапляється в тексті Програми. Prudent означає «розсудливий», слово «пруденційний» не означає нічого, до Програми реформ воно перекочувало з документів МВФ. Однак, певна річ, перетворення, які пропонує команда Вік­тора Януковича, позначені не тільки для міжнародних фінансових організацій, а мають ще й внутрішньополітичне значення. Простіше кажучи, Програма реформ (загалом їх запропоновано 18, див.тут) пояснює, навіщо потрібен уряд і чим він займається. Документ містить так звані індикатори успіху за кожним розділом, більшість із них нібито мають спрацювати до 2012–2014 років. Таким чином, будь-який критик влади виявляється в ролі саботажника, який заважає працювати «зайнятим» людям. Сама ж робота, відповідно до документа, може бути оцінена тільки 2014 року, тобто після закінчення каденції нинішнього президента.

Орієнтири

Можливо, що уряд Миколи Азарова не тільки візьме гроші у МВФ, виконуючи його вимоги, а ще й забезпечить користь країні. Проте в нашому випадку, схоже, це не так. Орієнтири, окреслені реформаторами, лежать у площині звітності та показників, а не потенційних змін.

Наведу пару прикладів. Документ починається з фрази: «Рівень перерозподілу ВВП через бюджет і позабюджетні фон­­ди є дуже високим: питома вага доходів зведеного бюджету разом з доходами позабюджетних фондів у ВВП становила у 2009 році 42,4% (насправді значно біль­­ше. – Авт.). Це означає високе фіскальне навантаження на бізнес». Золоті слова! Але ось що цікаво: влада не ставить перед собою мету знизити частку ВВП, що перерозподіляється через бюджет. Є мета зменшити дефіцит бюджету. Це саме те, що завжди вимагає МВФ. Бюджетний дефіцит означає, що держава вилучить із суспільства якісь додаткові ресурси, крім тих, які вона відбирає, так би мовити, на регулярній основі. Таким чином вона привносить в економіку хаос. Саме з цієї причини МВФ приділяє таку увагу дефіциту бюджету. Втім, у принципі, ніщо не заважає зменшити розрив між доходами і видатками держави, збільшивши частку ВВП, що перерозподіляється через держбюджет. Тобто можна зміцнити стабільність правлячої «еліти» за рахунок посилення податкового тиску і при цьому виконати вимоги МВФ. Уряд явно робить вибір на користь такої стратегії.

Ще один приклад хибності орієнтирів реформаторів, який, мож­ливо, багатьох здивує, – це сліпе копіювання західного досвіду разом із помилками. Документ рясніє посиланнями на «стандарти ЄС», «вимоги ISO», «директиви Єврокомісії», але знову ж таки, якби перед урядом стояло завдання провести реформаторські зміни в країні, а не досягти якихось показників, то він мав би уважно вивчити чужий досвід, а не сліпо копіювати його. Два приклади щодо цього – створення інституту страхуван­­ня банківських вкладів і страхова медицина. Стосовно першого еко­­номісти дотримуються стійкої думки про, скажімо так, не­адекватність цього інституту. Страхування вкладів, уведене Рузвельтом у США, перекладає витрати банкрутів на плечі платників податків, позбавляючи вкладників стимулів триматися якнайдалі від проблемних фін­­установ. Наслідки федеральної системи страхування вкладів у США повною мірою проявилися в 1980-х роках, коли компенсаційні виплати за позиками і заощадженнями обійшлися американцям у $519 млрд. Думаю, не потрібно говорити про те, що «плечі платників податків» у нашій країні ще не такі розвинені й мускулисті.

Зі страховою медициною справи ще гірші. Ось цитата з книжки Рона Пола, одного з кандидатів на посаду президента від республіканців у 2008 році. «Кількість молодих платників податків на одну особу, яка йде на пенсію, і далі зменшуватиметься. Попит на безплатні ліки, що прописуються в межах програми медичного страхуван­­ня, зростатиме лавиноподібно. Якщо продовжаться сучасні тенденції, то до 2040 року весь нинішній бюджет спрямовуватиметься лише на ці дві соціальні програми. 40% нашого національного доходу треба буде витрачати на дві програми! Єдиним способом балансування бюджету стане зменшення решти 60% видатків або ж подвоєння федеральних податків. Економічне зростання не зможе вирішити цієї проблеми. Його пришвидшення може тільки відкласти неминучі неприємні рішення. Для подолання цього довгострокового розриву економіка США має розвиватися з двозначними показниками тем­­пу протягом наступних 75 років». Таким чином, завдання, яке ставить перед собою нова влада, навряд чи можна виконати.

Зміст

Заходи, що пропонуються в програмі, можна розбити на групи залежно від вирішуваних завдань:

1. Оптимізація бюрократичного процесу (цьому присвячено безліч заходів, спрямованих на аналіз, «приведення у відповідність до» тощо).    

2. Зменшення державних видатків за рахунок оптимізації соціальних виплат.

3. Збільшення доходів держави (планується звузити сферу застосування єдиного податку і ввести податок на нерухоме майно).

4. Посилення політичного контролю над громадянами (плануються створення системи непрямої оцінки доходів, примусова організація ОСББ для «повноцінної» оплати послуг ЖКГ тощо).

5. Мінімізація політичних ризиків для керівництва уряду (передусім за рахунок розширення фінансових можливостей місцевої влади, а також кураторів таких уразливих галузей, як медицина та освіта).

Надзавданням усіх цих «реформ» бачиться створення додаткових зручностей для чиновників. Не зміна функцій держави, не та користь, яку вона могла б приносити, а зміцнення екстраординарних повноважень групи осіб щодо життя і власності інших людей. Один із прикладів такого підходу – «реформа» ЖКГ. Її суть, якщо ми говоримо про позитивні зміни, полягала б у зникненні житлово-комуналь­ного господарства як галузі. Жодні розповіді про «природні монополії» не скасують того факту, що людям потрібні вода, газ, електрика та послуги з прибирання території і вони готові за них платити. Я цілком припускаю, що є об’єктивні причини, які ускладнюють процес реформування ЖКГ, наприклад, бідність населення. Політики кажуть, що люди не платять за ці послуги і що платити змушена держава, проте це – брехня. Брехня з огляду на той простий факт, що держава не має «своїх» грошей. Вона може платити за щось лише коштами, вилученими із суспільства. Тоб­­то, якщо працівники ЖКГ ще не розбіглися, ходять на роботу й отримують зарплату, це означає, що ми (і ніхто інший) платимо за їхні послуги, причому переплачуємо, оскільки вдаємося до послуг посередника у вигляді держструктур.

Суть пропонованої «реформи» ЖКГ зводиться до того, що ми всі входитимемо до організацій співвласників багатоквартирних будинків, щоб комунальні підприємства отримували гарантовану плату. Для цього створять національного оператора, який встановлюватиме «економічно обґрунтовані» (взяті зі стелі?) тарифи. Простіше кажучи, «реформа» спрямована на те, щоб ЖКГ як якась специфічна «галузь» існувало вічно, але при цьому не надто напружувало державу. У межах такої політики дуже важко уявити собі «конкуренцію постачальників послуг» у цій галузі, про яку заради пристойності теж ідеться в програмі

Бюрократія для бюрократії

Реформатори начебто хочуть навести порядок у податкових пільгах, соціальних виплатах і роботі бюрократичного апарату. Давно пора. Питання лише в тому, хто і – головне – чому його наводитиме? Звідки він виникне? Поширена відповідь – порядок виникне тому, що буде ухвалено закон, який його встановить. Однак ця думка є глибоко наївною. Люди завжди чинять так, як їм простіше, і прагнуть отримати більше благ за менших витрат. Якщо немає конкуренції, тобто немає інших людей, які ставлять перед собою схожу мету, то жодні закони не допоможуть. Цей чинник збільшується в сотні разів, коли йдеться про бюрократію, що за визначенням працює поза ринком, в умовах, де успіх і провал оцінюють украй волюнтаристськи, і використовує чужі ресурси. Єдиний спосіб поставити бюрократію в мінімально керовані рамки – політична конкуренція, оцінка роботи влади на виборах.

Однак регіонали від самого початку оголосили, що політична монополія – головна і необхідна умова того, що їхні «реформи» будуть результативними. Усі дії цієї команди в політичній сфері спрямовані на те, щоб виборці не могли оцінювати її діяльність і бодай якось на неї впливати. Отже, немає жодних причин вважати, що буде вжито заходів, спрямованих на наведення порядку (а саме приборкання все­владдя й апетитів бюрократів). Програма реформ рясніє спробами замінити природні механізми контролю бюрократичними процедурами.

Я можу повірити в те, що жорсткість держконтролю поставлять у залежність від ступеня законослухняності бізнесменів, як це запропоновано в Програмі реформ. І навіть у те, що номінальну кількість контролюючих функцій зменшать. Не сумніваюся, що буде визначено найсуворішу відповідальність за шкоду, завдану неправомірними діями контролюючих органів, і що періодично когось каратимуть. Але я ніколи не повірю в те, що це дасть хоч якийсь практичний результат. Просто для такого результату немає жодних об’єктивних причин. Неможливо повірити в скорочення держави під керівництвом держави. Неможливо повірити в це подвійно, знаючи, з ким ми маємо справу. Люди, які ототожнюють себе з владою, давно зарекомендували себе певною політикою, вони не здатні діяти інакше (див. тут).

Що буде. Причини

Чи означає зазначене вище, що реформ у виконанні нової влади не буде? Ні. Будуть, ще й як!.. Діяльність донецької еліти має цілком об’єктивні причини, що вбудовані в нашу соціальну систему, засновану на паразитуванні. Річ у тім, що в Україні мало хто хоче працювати, майже кожен бажає бути начальником. Так функціонують і держава, і значна частина великого бізнесу, яка прагне до «співпраці» з державою і особливо з окремими чиновниками. Така «співпраця» часто забезпечує надприбутки без збільшення суспільного бла­­га. Результат – впевнене від’ємне економічне зростання. У цих умовах для збереження звичного рівня споживання «еліті» потрібні заходи з підвищення своїх доходів, зміцнення становища і зменшення зайвих витрат, на що, власне, й орієнтовані «реформи».

Що буде. Наслідки

Головна помилка донецької «еліти» полягає в тому, що вона намагається проектувати традиції відносин між владою та бізнесом у своєму регіоні на всю Україну. Йдеться передусім про спробу нав’язати суспільству ієрархічну модель організації, часто нехтуючи законами або створюючи їх під себе. Нова влада хоче, щоб бюрократи робили те, що їм належить за посадою. Однак це можливо у двох ситуаціях. Перша – коли більшість сфер діяльності людей і способів їхньої самореалізації перебувають у громадянському суспільстві, а ієрархізація бюрократів ніяк не зачіпає більшості громадян. Друга – тоталітарний режим, у якому все зав’язано на державі. У цьому випадку порядок та ієрархія підтримується за рахунок масових і регулярних репресій та жорсткого нормування всіх сторін життя індивіда. Ситуація в Україні, схоже, розвивається за другим сценарієм.

При цьому для чиновників програма «реформ» передбачає безліч способів заробити на «наведенні порядку». Моє недосвідчене у знаках і символах бюрократичної мови око нарахувало в програмі близько 15 моментів, у яких ідеться про створення або реорганізацію наявних державних органів. Реорганізація, як відомо, – найбажаніший стан для бюрократа. У процесі скорочення штатів і різних варіацій на цю тему списуються й освоюються величезні суми, зростають витрати та кількість бюрократичних «робочих місць».

Невідомо, як сприйме цю пропозицію вся «еліта». Натомість абсолютно точно можна сказати, що решті населення взагалі нічого не пропонують. Для нього введуть податок на нерухомість, ускладнять спрощену систему оподаткування, порахують, врахують і проконтролюють. Страшно собі уявити, що буде, якщо влада всерйоз вирішить ієрархі­зувати нинішній «безлад», який є ключовою частиною суспільного договору. Він дозволяє існувати дрібному та середньому ухилянню від сплати податків, що компенсує надмірний тиск держави. Образно кажучи – досі комунальні тарифи зростали, але їх можна було не платити. Якщо ж вони не просто збільшуватимуться, а їх ще й змусять платити, то суспільний договір виявиться під сумнівом.

Немає і не може бути держав без суспільного договору. Іноді він важко формулюються, не збігається з офіційними доктринами. Утім, саме він, а точніше зумовлена ним легітимність, є причиною існування держав. Тільки-но ця причина зникає, зникає і держава. Приклад СРСР – найкращий доказ цього.

«Донецькі» своїми «реформами» підривають основи власної легітимності й загалом пост­радянської державної моделі, яку представники нової влади і створювали. Ось чому задекларовані реформи залишаться на папері.[1904]

 
ПРОГРАМОВАНІ ОБІЦЯНКИ


У межах Програми реформ уряд розробив проект Податкового кодексу. Задекларовано, що цей документ послабить фіскальний тиск у 2011–2014 роках шляхом зниження ставки податку на прибуток з 25% до 17%, пришвидшених норм амортизації тощо. Аналіз Податкового кодексу і його значення для бізнесу – див. у найближчих числах Тижня