Політика 2016-05-21 11:34 Крамар Олександр

Мистецтво «компромісу»

Повноваження президента в Україні дуже обмежені, однак Петро Порошенко за два роки навчився віртуозно використовувати їх, щоб мати серйозний вплив на парламент та уряд

Після бліцкригу з призначенням генпрокурором Юрія Луценка, який продемонстрував масштаб впливу президента в парламенті, дедалі частіше стали лунати твердження про загрозу узурпації влади Петром Порошенком і навіть порівняння його з Януковичем.

До другої річниці перебування на посаді йому справді вдалося зламати опір Арсенія Яценюка та домогтися переформатування уряду, позбутися залежності від норовливих «міноритаріїв» із попередньої коаліції та продемонструвати здатність переконувати парламент підтримувати потрібні йому рішення на прикладі голосування за очільника ГПУ. Насправді те, що сталося, є лише результатом динамічних ситуативних домовленостей у сприятливому для них новому парламентському середовищі, яке виникло після припинення діяльності попередньої коаліції.  

У своїй програмі, підготовленій до президентських виборів два роки тому, Порошенко переконував, що стане «гарантом збереження щойно відновленої парламентсько-президентської форми правління… Не претендуватиму на повноваження більші, ніж ті, на які ви мене оберете». Відкриваючи у квітні 2015 року Конституційну комісію, він знову запевнив, що «перехід до парламентсько-президентської форми правління є і залишається надійною гарантією європейського, демократичного розвитку України... Мені як президенту цілком достатньо повноважень для того, щоб виконувати свої функції». Те саме він повторив і презентуючи децентралізаційні зміни до Конституції у Верховній Раді: «У мене достатньо повноважень. Закликаю політиків не збурювати суспільство, а засвоювати мистецтво пошуку компромісів».
І, слід визнати, таки дотримує відповідної обіцянки, роблячи ставку не на розширення своїх формальних повноважень, а на пошук альтернативних, непрямих важелів впливу на інші органи влади.

Обмежені повноваження

Під час Революції гідності Україна повернулася до парламентсько-президентської моделі влади, коли повноваження глави держави обмежуються зовнішньою політикою та національною безпекою, а також виконанням балансуючих (стримувальних) функцій щодо інших органів влади.
У нині актуальній редакції Конституції ст. 106 визначає, що президент є верховним головнокомандувачем; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних сил України, інших військових формувань; очолює Раду національної безпеки та оборони; представляє державу в міжнародних відносинах, керує зовнішньополітичною діяльністю, веде переговори та укладає міжнародні договори; приймає рішення про визнання іноземних держав; призначає та звільняє голів дипломатичних представництв; ухвалює рішення про прийняття до громадянства України та його припинення, про надання притулку в Україні. Крім того, здійснює помилування; нагороджує державними відзнаками; призначає та звільняє з посад третину складу Конституційного Суду, половину Ради Нацбанку та Нацради з телерадіомовлення; утворює суди (але знову ж таки в порядку, визначеному проголосованим у парламенті законом).

В інших питаннях глава держави залежний від Верховної Ради й уряду. Навіть міністрів оборони та закордонних справ, на відомства яких покладена реалізація політики у сферах його конституційної відповідальності, президент не може призначити без підтримки парламентської більшості. Це саме стосується й генпрокурора, очільників СБУ та Нацбанку. Глава держави оголошує надзвичайний стан, однак це також потребує затвердження парламентом, приймає рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану, але лише відповідно до закону, який ухвалює ВР.

Жоден ухвалений у цій Верховній Раді закон не набере чинності, якщо на те не буде волі Порошенка. І будь-який формат дієздатної коаліції та уряду неможливий без підтримки президента

Водночас Верховна Рада може висловити недовіру генеральному прокуророві України, що автоматично призводить до його відставки. Якщо перше призначення на посаду судді на п’ять років здійснює президент України, то безстроково їх обирають саме в парламенті.
Будь-які зміни до Конституції теж цілковито залежать від голосування парламентаріїв, а можливості президента в цьому питанні визначаються його неформальним впливом на депутатський корпус. Адже 301 і більше народних обранців, голоси яких потрібні для внесення змін до Основного Закону, у нинішньому складі Верховної Ради — це майже ¾ всіх наявних парламентаріїв (з різних причин їх лише 418, а не 450).

Президент має право розпустити Верхов­ну Раду та призначити позачергові вибори до неї, але лише за умови, що та створить для цього передумову: виявить тривалу неспроможність сформувати коаліцію та уряд. Він вносить до парламенту кандидатуру прем’єр-міністра, але лише ту, яка буде висунута коаліцією самих парламентських фракцій. Має право відмовитися підписувати ухвалені парламентом законопроекти й накласти на них вето, яке, однак, може бути подолане голосами 301 депутата. До його компетенції належить зупиняти дію урядових актів, однак лише в разі їх невідповідності Конституції і тільки до моменту рішення з цього приводу КСУ.

Читайте також: Спаринг-партнери Банкової. Чи готова АП до виборів

Натомість за низкою позицій президент залежний не тільки від парламенту, а й від уряду. Наприклад, його укази, що стосуються певних сфер, потребують підпису прем’єра або профільного міністра.

Місцеві держадміністрації (МДА) хоч і вважаються сферою впливу глави держави, однак їхні очільники відповідно до Конституції призначаються та звільняються за поданням Кабміну. А їхні рішення можуть бути скасовані президентом лише в разі, якщо суперечать Конституції чи законодавству. Врешті, відповідно до Основного Закону голови МДА значно більше залежать навіть від місцевих рад, аніж від президента: якщо дві третини їх депутатів висловлять недовіру очільнику тієї чи іншої місцевої адміністрації, то глава держави
мусить його звільнити незалежно від власного бажання.

Рецепт впливу

Попри обмежені формальні повноваження, президент за два роки продемонстрував віртуозну здатність використовувати й ті, які пов’язані з його впливом на парламент та уряд. Це в рази збільшило його можливості й зробило підконтрольними йому фактично всі гілки влади в країні, за винятком хіба що судової. Остання, попри закиди представників опозиції, лишається закритою суддівською корпорацією, що обслуговує інтереси тих, хто може чимось зацікавити її окремих представників. Батога в президента тут усе ще немає. Його формальний вплив на Вищу раду юстиції, у якої є реальний вплив на суддівський корпус, досі обмежений: від нього може залежати призначення менш як половини її складу.

Ключовий козир президента Порошенка в тому, що, на відміну від перших трьох президентів країни, він має в парламенті власну численну фракцію, кількість депутатів якої (143) сягає майже третини конституційного складу й ще більше фактичного (як уже зазначалося вище, 418 депутатів).
А тому жоден ухвалений у цій Верховній Раді закон не набере чинності, якщо на те не буде волі Порошенка. Адже для подолання в парламенті його конституційного права вето не вистачить голосів, навіть якщо за це одностайно проголосують усі депутати, за винятком обранців від БПП. А отже, і будь-який формат дієздатної коаліції та сформованого нею уряду неможливий без підтримки президента.

Читайте також: Світ про Україну: для виборів на Донбасі потрібен повний відхід російських військ і техніки

За всю новітню українську історію настільки потужну присутність у парламенті мав лише Янукович. Ані в Ющенка, ані в Кравчука, ані в Кучми до 2002 року не було нічого подібного, тож вони мусили формувати ситуативні альянси або й співпрацювати з опонентами, які в той чи інший час мали підтримку більшості депутатського корпусу. Навіть після 2002-го, попри значно ширші, ніж зараз у Порошенка, конституційні повноваження, Кучма змушений був поділитися владою з Януковичем та його донецькою командою задля отримання більшості в парламенті.
Формування уряду близького до Порошенка Володимира Гройсмана — це результат впливу президента в парламенті. Петро Олексійович є найвпливовішим гравцем у таборі, який зацікавлений у збереженні стабільності та нинішнього складу ВР. Навіть коли Арсеній Яценюк очолював уряд, він не був рівнозначним Порошенкові гравцем, а після звільнення з посади стрімко втрачає позиції. Якби зараз лідери «Народного фронту» захотіли розпуску ВР, через невизначеність своїх подальших перспектив такий крок навряд чи підтримала б значна частина депутатів від цієї політсили.
Ситуація в парламенті «зрілого Порошенка» (з весни 2016 року) значною мірою нагадує ту, яка була у Верховній Раді «раннього Януковича» в 2010–2012-му. Більшість її депутатів також воліли будь-що уникнути дострокового припинення повноважень, а тому демонстрували дива «конструктивізму».

І доки критична маса депутатів не знайде альтернативного лідера, шанси опозиції спровокувати розпуск парламенту малоймовірні. Тим більше за умови, що й соціально-економічна ситуація в країні прогнозовано, хоч і поступово, найближчим часом поліпшуватиметься.
Своєю чергою, і для Порошенка, вплив якого ґрунтується переважно не на повноваженнях глави держави, а на потужних позиціях у парламенті, нереально здобути поступливіший склад парламенту на наступних виборах. Тож є всі передумови для збереження нинішньої Верховної Ради на тривалий час, а отже, і досягнутих у ній позицій президента.

Маючи вплив на парламент та уряд, які без його підтримки не можуть функціонувати, Петро Порошенко може поширювати його й на інші органи влади. У нових умовах немає ґрунту для війни компетенцій за органи влади на місцях, протистояння уряду, парламенту й президента, а також для використання такої ситуації у власних інтересах сторонніми гравцями.

Читайте також: Від Яреми до Луценка. Що обіцяють генпрокурори

Таке «замкнене коло», своєю чергою, посилює можливості впливу глави держави на кожен орган у країні, адже для приборкання будь-якого з них він може використовувати потенціал одночасно всіх інших. У нинішньому взаємопоєднаному механізмі влади саме він, попри мінімальні формальні повноваження відповідно до Конституції, є ключовою ланкою, без якої функціонування всієї системи буде неможливим. За неформального впливу майже на всі гілки влади президент має також зручну конструкцію політичної відповідальності: завжди можна послатися на власні обмежені повноваження й «призначити винним» уряд або парламент.

Узурпація чи консолідація?

Утім, порівняння Порошенка з Януковичем, як і звинувачення в спробах узурпації влади, наразі все ж недоречні. Щоб контролювати ситуацію в країні, він не змінює Конституції з метою привласнення чужих повноважень, а консолідує владу в межах чинної парламентсько-президентської моделі. Тобто йдеться лише про необхідний процес концентрації пов­новажень для безперешкодного ведення власного курсу. І якщо цей курс не подобається, то річ аж ніяк не в концентрації повноважень, а в тому, що громадяни на виборах проголосували саме за такий курс і політиків та політичні сили, які його провадять. Після завершення відповідного терміну вони можуть змінити їх на інших. Питання лише у виборі, аби знову через півроку не нарікати та не вбачати проблему в концентрації вже новими обранцями необхідних повноважень для безперешкодного проведення вже їхнього політичного курсу. Бо в рази гірше, коли впродовж конституційно визначеного терміну своїх повноважень влада не має можливості провадити жодної системної політики через внутрішнє взаємопоборення. Як це, наприклад, було під час президентства Ющенка та прем’єрства Януковича й Тимошенко в 2006–2009-му або, хоч і значно менш виражено, під час президентства Порошенка та прем’єрства Яценюка в 2014–2016-му.

Ця проблема, до речі, характерна не лише для України, а й для інших країн із представницькою демократією. Коли, наприклад, президент США не має підтримки в Конгресі, де панують політичні опоненти, йому досить важко провадити свою політику й рішучі зміни в цій країні досягаються лише за умови дружньої главі держави більшості.

Така консолідація влади може перерости в узурпацію, однак лише в разі, якщо будуть заблоковані механізми її демократичної зміни. Тож спроби опозиції ускладнити діяльність «президентсько-центричної» влади в парламентсько-президентській республіці все ж видаються не так «протидією її узурпації», як виявом звичайної політичної боротьби та прагнення пришвидшити її зміну.