Політика 2016-06-28 17:48 Корбут Анна

Хаос у законі

Хто і як сьогодні змінює Конституцію України? Який зв’язок між цими нововведеннями та ключовими реформами в державі? Про це Тижню розповів експерт із конституційного та адміністративного права, голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко

Про маніпуляції з Конституцією. Про необхідність змін до Основного Закону більшість політикуму України заговорила 2007 року. Доти їх вносили у 2004-му: передбачено було створення парламентсько-президентської форми правління та обмеження повноважень президента. Та фактично вони стали результатом спекулятивного використання моменту. Тоді одним треба було змінити закон про вибори глави держави, а другим — позбавити майбутнього лідера великих повноважень, бо вони ці вибори програвали. Відтак внесення змін до Конституції відбулося швидко й неякісно — як за змістом, так і за процедурою.

У 2010-му КС визнав цей законопроект неконституційним, відтак Основний Закон змінили за його рішенням. Зроблено це було всупереч Конституції, хоча судді перестрахувалися: рішення сформульовали таким чином, щоб не казати про повернення Конституції 1996 року. Натомість була фраза, що зміни 2004-го є неконституційними, а тому всі державні органи мають ужити відповідних заходів для приведення актів законодавства у відповідність до цього рішення. Тодішній міністр юстиції Олександр Лавринович і всі решта, хто відповідав за правову сферу, відразу скористалися приводом і змінили Основний Закон. Оскільки процес відбувався з порушенням процедури, це давало підстави для визнання рішення неконституційним у майбутньому. В перспективі можна було б повернутися до редакції 2004 року: там було чимало поганого, але й один хороший момент: президент не має права одноосібно звільнити прем’єр-міністра.

Читайте також: Небезпечні втручання

Про історію змін. У роки президентства Януковича за підготовку змін Основного Закону відповідала Конституційна асамблея. Вона готувала їх концепцію щодо низки питань: різні робочі групи працювали над децентралізацією, реформою прокуратури, судової системи, удосконаленням вищих органів державної влади. Політики в розробці цих нововведень участі майже не брали: депутати не ходили на засідання ані Асамблеї, ані її робочих груп. Тоді такій групі вдалося відобразити в концепції змін до Конституції практично всі згадані реформи, окрім прокуратури: ані ліквідацію розділу про цей орган в Основному Законі, ані радикальні його зміни не підтримали. Утім, концепцію так і не було затверджено. Її завершили готувати в листопаді 2013-го, а засідання КА мало відбутися 6 грудня. 2 грудня частина експертів, зокрема і я, вийшли з Асамблеї на знак протесту проти побиття студентів. І зрештою засідання було скасоване, бо затвердження концепції так і не відбулося.

У період Євромайдану всі розуміли, що чинна Конституція — це інструмент узурпації повноважень Януковичем. Саме для того він змінював її в такий неприродний спосіб — через рішення КС і дальше тлумачення цього рішення міністром юстиції та іншими посадовцями, фактично без участі Верховної Ради. Тому точилося багато розмов про те, що однією із цілей революції повинні стати зміни в Основному Законі.

Але в цьому питанні сформувалися два підходи: хтось виступав за те, щоб готувати новий законопроект про зміни й подавати його у парламент відповідно до процедури. До слова: тоді стосовно цього був широкий консенсус серед фахівців (науковців і політиків). Другі, насамперед деякі публічні діячі, вирішували іншу проблему: вони вважали, що з революції треба рано чи пізно виходити через якусь домовленість. Однією з її складових має бути зміна уряду. За Конституцією редакції 1996 року домовитися з Януковичем про таке було неможливо: він мав повноваження будь-коли розпустити уряд, звільнивши прем’єра. Отож пропоновано було найпростіше: визнати, що рішення КС 2010 року ухвалено з перевищенням повноважень. Власне цей варіант і затвердили як елемент домовленості між протестним Майданом в особі політичних лідерів та владою 20 лютого 2014 року за посередництва міжнародних представників. І потім його реалізували, незважаючи на втечу Януковича.

Читайте також: Конституція: продукт протистояння

Одначе тоді всі — і політики, і громадськість — закликали готувати законопроект про внесення змін до Конституції негайно. Зміни стосувалися забезпечення децентралізації влади, реформи судової системи та прокуратури, а також удосконалення моделі відносин президента, парламенту й уряду в межах змішаної парламентсько-президентської республіки. Мета останнього — не стільки якимсь чином обмежувати повноваження президента, скільки чітко виписати їх в Основному Законі, щоб уникнути двозначностей, якими маніпулювали у 2008–2009 роках під час конфліктів між Ющенком і Тимошенко.

Про роботу над Конституцією після Майдану. Відразу було створено громадську робочу групу з тих, хто найактивніше працював у Конституційній асамблеї, та узгоджено пропозиції до такого потенційного законопроекту. Експерти виступали із трьома тезами. Перше: щоб конституційна реформа була успішна, треба подавати її в той момент, коли відчиняється вікно можливостей, і робити це дуже швидко. Друге: законопроект про зміни має бути юридично професійно підготовлений, із залученням фахівців. Третє: зміни слід подавати як поступку влади суспільству, а не ініціативу, скажімо, президента. Тим часом Верховна Рада створила свою робочу групу на чолі з Русланом Князевичем. Співпраці із громадськістю вона не організувала.

Президент Порошенко змарнував майже рік: аж у квітні 2015-го він створив Конституційну комісію. Та виявилася дуже великою, хоча не включала нікого з тих, хто боровся, скажімо, за децентралізацію в попередні роки. Перед комісією стояло завдання підготувати три законопроекти: щодо децентралізації, судової реформи, вдосконалення прав людини. Про реформу вищих органів влади вже не йшлося. Відповідно в КК створили три робочі групи. Та, що відповідала за децентралізацію, наприклад, врахувала попередні здобутки експертів у цьому питанні, доопрацювала їх і подала Петрові Порошенку більш-менш коректний законопроект. А судова — збиралася в Адміністрації президента, дискусії тяглися дуже довго, було багато розмов, але мало результатів, бо там домінували судді, а модерував процес представник Банкової.

Про децентралізацію. У квітні 2014-го Кабмін затвердив принципи реформи децентралізації — Концепцію реформи місцевого самоврядування і територіальної організації влади.

Читайте також: Віктор Шишкін: «Спочатку треба навчитися виконувати Конституцію, яка є»

Перший її етап: необхідно провести адміністративно-територіальну реформу громад. У результаті цього мають з’явитися дієздатні громади, яким можна передавати весь необхідний обсяг повноважень і фінансів під їхню відповідальність. Без змін до Конституції реалізовувати цю реформу можна виключно на основі закону про добровільне об’єднання громад. З одного боку, це дає певний перехідний період на те, щоб громадяни включились у процес. І за останні півтора року справді відбулися надзвичайно корисні трансформації: люди побачили живі гроші на своїх рахунках у сільрадах, нове шосе чи школу в сусідів і зрозуміли, що це, виявляється, реально. Сьогодні новостворені громади вчаться, нехай навіть на помилках, і показують іншим, як іти цією дорогою. Паралельно вдосконалюється законодавство про об’єднання та місцеве самоврядування. Утім, добровільно об’єднатися всім іще в жодній країні не виходило. Тож держава мала б дати кілька років на власну ініціативу громадам, а відтак завершити реформування адміністративно-територіального устрою ухваленням відповідного закону. Але без змін у Конституції це неможливо.

Друге: у Основному Законі прописані існування й повноваження місцевих державних адміністрацій. Тож реформувати їх наразі ми не можемо. Таким чином, децентралізація сьогодні відбувається тільки на базовому рівні. Але РДА, які залишаються, унеможливлюватимуть розвиток сільських рад: ті не стануть самостійними. Тому загалом без змін до Конституції цю реформу в повному обсязі не провести.

Крім того, на етапі підготовки законопроекту про зміни щодо децентралізації експерти й Конституційна комісія хотіли уникнути будь-яких неоднозначностей, дискусій. Однак після внесення його президентом до ВР нечіткі моменти таки з’явилися. Наприклад, додалися пункти про префектів: вони забезпечують здійснення державних програм, а також здійснюють інші повноваження, визначені законом. І це не єдиний приклад.

Про вибори в ОРДіЛО. Але найважливіша зміна та, що президент додав п. 18 перехідних положень: про те, що особливості місцевого самоврядування в певних районах Донецької та Луганської областей регулюються окремим законом. Ця фраза збігалася з назвою відповідного Закону «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей» від 16 вересня 2014 року, тож багато політиків відразу запідозрили, що йдеться про спробу легалізувати саме цей документ, хоча він був неконституційний і не діяв. А ця фраза могла зробити його таким, що відповідає Конституції. Відтак уся дискусія щодо законопроекту про децентралізацію звелася до вкрай емоційного обговорення в дусі «зради» й «перемоги», а не до дебатів про власне положення реформи. Зрештою ситуація настільки загострилася, що призвела до людських жертв 31 серпня 2015 року. Це була непорядність обох сторін: вони фактично далеко відійшли від змісту законопроекту, говорили що хотіли, не посилаючись на його зміст. І, закономірно, завершилось усе тим, що голосів на його ухвалення у ВР досі немає. Далі замість того, щоб учинити конституційно — внести зміни до законопроекту й відправити його до КС на повторний висновок, депутати вирішили діяти явно протилежним способом: звернулися до КС, щоб той розтлумачив значення «наступної чергової сесії».

Читайте також: Порошенко обіцяє до 30 червня внести в Раду проект змін до Конституції

Тут пам’ятаймо і про зовнішній аспект: ніхто з експертів не знає, як відбувалися мінські переговори і що обіцяла українська сторона. В оприлюдненому як їх результат у лютому 2015 року переліку вимог справді є п. 11, де записано, що Україна повинна внести зміни до Конституції. До цього пункту існує примітка, де обговорюється власне те, що в них має бути. І ці пункти повністю повторюють закон про особливості місцевого самоврядування в ОРДіЛО від 16 вересня 2014 року, який приймали на закритому засіданні ВР із вимкненим табло (це прецедент у нашій історії). Із правового погляду такий пункт нікчемний: ніхто не має права взяти зобов’язання вносити зміни до Конституції за український народ. Але тоді президент запропонував законопроект про децентралізацію зі своїми змінами й почав усюди говорити, що ми цим виконуємо мінські угоди. Відтак лунали запитання іноземних посадовців: яка ситуація із законом про виконання мінських домовленостей? Доводилося пояснювати різницю між децентралізацією, тими угодами та змінами до Конституції. Але як наслідок — усе це дуже нашкодило. Ми фактично втратили реформу децентралізації такою, як вона мала бути. І піддаємося Путіну, який веде війну проти наших реформ і можливості розвиватися, інтегруватись у європейську спільноту. А не провівши сьогодні децентралізацію на тій території, де спокійно (на Донбасі такої можливості немає), ми фактично унеможливлюємо або гальмуємо наш розвиток.

Про судову реформу. Зміни щодо неї узгоджували й готували дуже довго, але цей закон не був пов’язаний із мінськими домовленостями, тож мав трохи щасливішу долю. За змістом він виявився доволі компромісний: там багато напрацьованого й підтриманого експертами. Чимало змін справді покращують Конституцію, хоча деякі моменти можна було прописати ще досконаліше. Але водночас з’явилися речі, які завжди бачилися неприйнятними. Насамперед монопольне становище адвокатів не тільки у кримінальному, а й у цивільному та адміністративному процесах. В українських умовах це породжує дуже багато проблем: утруднює доступ громадян до правосуддя, адже тепер особі в судовому процесі (яка не є юристом, тож не може захищати себе сама) треба буде завжди наймати адвоката. Те саме стосується органів державної влади. Замість того щоб їх представляли штатні юристи, які відповідають за підготовку актів, оскаржуваних у суді (і доводили свою правоту: що не переступали закону під час підготовки відповідного акта), державні органи теж мають наймати захисників і оплачувати їхні послуги з держбюджету. Навіщо це робилося? Схоже на відверте лобіювання адвокатських доходів.

Читайте також: Конституційна реформа в частині децентралізації має завершитися до кінця жовтня - президент

Інший ганебний момент: на три роки унеможливлено ратифікацію Римського статуту Міжнародного кримінального суду. Хтось стверджує: якби Україна його ратифікувала, то відкрила б шлях до якихось зловживань. Але ж ми самі звертаємося до МКС із закликом розслідувати злочини Росії на Донбасі. І тут нас запитують: «Чи ви хочете, щоб розслідували тільки її злочини?» Адекватних пояснень усьому цьому немає.

Законопроект про зміни до Конституції в частині прав людини напрацьовується. Утім, його й на обрії поки що не видно.

Загалом усе сказане ілюструє хаотичність змін до Основного Закону сьогодні. Процес відбувається, але бачиться радше ситуативним, ніж таким, що має стратегічне бачення й чітку мету. Крім того, нашим політикам з усіх таборів властиво намагатися використати реформування Конституції виключно у своїх корпоративних інтересах. А коли це не вдається, вони стараються заблокувати нововведення. Бо ж про інтереси суспільства, громадян думати не звикли.

Новини RedTram

Loading...