Політика 2017-07-01 09:36 Голуб Андрій

Доконституційні зміни

Хоча формально Конституцію України ухвалили тільки на п’ятому році незалежності, однак змістовне наповнення Основного Закону відбулося ще до остаточного розпаду СРСР

До 1996 року Україна вже жила за фактично новим Основним Законом. Про конституційні зміни 1990-го відомо не так багато, як про конституційну ніч у парламенті. Тиждень вирішив пригадати ці події, а по допомогу звернувся до Віктора Шишкіна, який тричі обирався народним депутатом з 1990-го. Він входив до Комісії Верховної Ради України з питань законодавства та законності (законодавчих передбачень за часів ВР УРСР. — Ред.). Через цю Комісію проходили тексти конституційних змін і відбувалася їхня підготовка.

Станом на кінець 1980-х років в Україні, незважаючи на перебудову, діяла Конституція УРСР 1978 року з усіма супутніми наслідками: починаючи від «ідей наукового комунізму», закінчуючи керівною роллю КПРС і перевагою законів СРСР над республіканськими. У 1990-му відбулися перші порівняно демократичні вибори до Верховної Ради УРСР. Незважаючи на те що більшість сформували лояльні до комуністів депутати (так звана група 239), серйозне представництво в парламенті дістали також опозиціонери, які сформували Народну раду.

Читайте також: Закон і порядок

«Той парламент став першим, склад якого обрали на альтернативній основі. З’явилася значна частина «антикомуністичної» та «антиімперської» опозиції. Переважно це були представники національно-демократичного табору (особливо Народний рух), хоча були й Демократична платформа всередині КПРС та просто антикомуністично, але водночас проімперськи налаштовані депутати. Однак тоді навіть «проімперські антикомуністи» намагалися не відриватися від загального формату, оскільки розуміли, що єдиний і головний ворог — це КПРС», — розповідає Шишкін.

16 липня 1990 року Верховна Рада УРСР проголосувала за Декларацію про державний суверенітет. Декларацією проголосили самостійність України у вирішенні будь-яких питань державного життя. Втім, декларація не була законом, а тим паче Конститу­цією, тому їй вирішили надати додаткової легітимності. «Саме Декларація про суверенітет заклала підвалини, які потім стали конституційними змінами», — каже Віктор Шишкін.

Роботу над текстом змін закінчили до жовтня того самого 1990 року. За словами Шишкіна, єдиної Конституційної комісії тоді не було, а роботу організували через окремі комісії Верховної Ради (тепер вони називаються комітетами). Наприклад, були комісії з питань культури чи економіки. Кожна з них зосередилася на своїх проблемах. Вже потім ці напрацювання узгоджували між собою для уникнення суперечностей у тексті. «Мова переважно йшла про державу, оскільки в правових документах «держава» тоді домінувала над «людиною» і потрібно було вирішити питання роботи державних інституцій. Усі пропозиції надходили до нашої Комісії законодавчих передбачень. Вона відповідала за зміни до Конституції як державний документ», — розповідає Шишкін.

У 1990 році Україна перетворилася на справжню, а не номінальну, як раніше, парламентську республіку. Верховна Рада УРСР призначала уряд, суддів та генерального прокурора

Зміни до Конституції УРСР проголосували в Раді 24 жовтня 1990-го. Певна іронія полягає в тому, що вони остаточно набрали чинності 7 листопада — у день Жовтневої революції, головного державного свята СРСР. «Фактично «тихою сапою» вже тоді було проголошено незалежність. Тому що всі інституції України стали незалежними від Москви, а керівна роль партії скасована, хоча в радянській Конституції вона ще була», — розповідає Шишкін.

Окрім того, тоді змінили ст. 7 про профспілки, яку виписали як статтю про громадські організації та багатопартійність. Була повністю зупинена дія глави про економічну систему, яка визначала економіку УРСР складовою частиною загальнорадянської економіки. Одна зі статей зазначала, що домінуючими на території України стають закони УРСР. Закони СРСР і далі діяли лише в тій частині, яка їм не суперечила. Заборонялося відсилати українських призовників служити за межі території УРСР. Також український Верховний Суд став найвищою судовою установою і припинив відправляти до Москви справи для перегляду. Замість Комітету конституційного нагляду Рада проголосила, що буде створено Конституційний Суд. 

За словами Шишкіна, також чималих змін зазнала прокурорська система: «Прокуратура була єдиною установою, керівники якої призначалися безпосередньо з Москви. Йдеться не про погодження, як було з іншими відомствами, а саме про формальний підхід. Формально керівників решти відомств призначали в Києві. Натомість прокурора союзних республік та областей призначав генпрокурор СРСР, а прокурорів районів — прокурори республік, але із затвердженням у генпрокурора СРСР. Прокуратури й Міноборони (бо не було відповідних міністерств у республіках) були двома головними імперськими стовпами. Ми створили посаду генерального прокурора УРСР, якого призначила українська Рада. Таким чином, 24 жовтня 1990 року ми стали конституційно незалежною державою».

Читайте також: Конституція. Священний Грааль

Для голосування таких змін тоді, як і зараз, необхідно було набрати 300 голосів народних депутатів. Допомогла в цьому неоднорідність середовища тодішньої КПРС. За словами Шишкіна, серед комуністів були як консерватори, які згодом вдалися до серпневого путчу в Москві, так і прогресивні депутати, що або входили до Народної ради (від Демократичної платформи у КПРС. — Ред.), або просто виступали за розвиток суспільства. «Також була група комуністів, яких я називаю «дисципліновані», — розповідає він. Теза про «правову державу» з’явилася в партійних документах КПРС під час 19-ї конференції. Так почали з’являтися партійні документи, які на це налаштовували. Права людини стали важливим фактором. У Конституції СРСР 1978 року взагалі немає слова «людина», а є слово «громадянин». Відповідно «права людини» виписували через «права громадянина». Однак саме права людини починали домінувати в розумінні правової держави. Тому частина комуністів, які дисципліновано виконували партійні документи, фактично також підтримали зміни. Без них ми не проголосували б за скасування ст. 6 (про керівну роль КПРС. — Ред.)».

Президентська республіка

У 1990 році Україна перетворилася на справжню, а не номінальну, як раніше, парламентську республіку. Верховна Рада УРСР призначала уряд, суддів та генерального прокурора. На той час питання про заснування посади президента ще не порушувалося, однак виникло в 1991-му, напередодні остаточного проголошення незалежності.

«На той період вважалося, що парламентська республіка не приведе до добра. За приклад брали досвід Четвертої парламентської республіки у Франції, яка не виправдала себе після Другої світової війни в умовах розвалу французької економіки та колоніальної системи. Мовляв, у період суспільних потрясінь потрібна сильна концентрація влади. Також вважалося, що прогресивні демократичні сили зможуть отримати посаду президента. Річ у тім, що в низці регіонів тоді ще обирали до парламенту майже виключно комуністів. Вважалося, що через парламент ми не зможемо швидко подолати наслідки радянської доби, а от через президентську форму правління зможемо. Авторитаризм президентської влади мав піти на користь державності. На цих позиціях стояв, зокрема, Чорновіл і значна частина Руху, республіканців, ПДВУ (Партія демократичного відродження України, створена членами Дем­платформи у КПРС. — Ред.), до якої я належав. Я не заперечував, але казав, що є певна небезпека (я не був прихильником президентської республіки такої, якою вона в нас відбулася, так само як не прихильник французької моделі із сильним президентом). У тих умовах були серйозні аргументи про централізацію влади, можливо, як тимчасовий захід, доки Україна не вийде на сталий розвиток. Імперські комуністи були проти запровадження посади президента, адже вони небезпідставно бачили в цьому остаточний розпад СРСР: в одній державі не може бути кілька президентів. Можуть бути різні конструкції, але не президент», — пригадує Шишкін.

У липні 1991 року Верховна Рада все-таки проголосувала за заснування посади президента. Повноваження були вужчими, ніж ті, які невдовзі дістане Леонід Кучма. Водночас, за словами Віктора Шишкіна, порівнювати повноваження різних президентів складно: «Можна сказати, що повноваження президента зразка 1991 року були чимось середнім між повноваженнями зразка 1996-го і 2004-го, однак насправді важко сказати, хто з конкретних президентів був слабшим або сильнішим: Кравчук, Кучма чи Ющенко. Вони працювали в різних і правових, і суспільно-політичних площинах. Під час президентства Кравчука відбувався розпад СРСР і йому потрібно було будувати державу та її інституції, будувати відносини з іншими державами. Інші президенти вже отримали це у спадок. У цьому і є особливість моменту 1990–1991 років. Суто за законодавством їх порівнювати не можна, бо навіть законодавство стосувалося різних суспільних відносин».

Повноваження глави держави суттєво посилили вже в 1995 році, підписавши так званий Конституційний договір між Верховною Радою та президентом. Це сталося на тлі повільного погодження проекту майбутньої Конституції України. Постійно виникали дискусії, пов’язані з державним устроєм, повноваженнями президента, економікою, зовнішньополітичним вектором, ядерним статусом, які повинні були відобразитися в Конституції. Додалося й питання про статус Криму. У 1994 році обрали новий склад Верховної Ради, однак знову жоден із проектів Конституції не проходив навіть через саму Конституційну комісію. На цьому тлі було запропоновано ідею тимчасового Конституційного договору, який розділив би повноваження законодавчої та виконавчої гілок влади.

Читайте також: У полоні антилогіки

«Я вважаю, ми таким чином підірвали основи українського права. Не можна знущатися над Конституцією за будь-яких намірів. Дехто каже, що це був вихід із глухого кута. Я цього не бачу, адже ті самі структури влади лишалися, просто комусь віддавалася перевага. Тут ще один момент. Сьогодні багато кажуть про суспільний договір. Але хто з ким домовляється? Виявляється, є розбіжності в розумінні цього. Маємо три підходи. Перший — люди домовляються між собою про повноваження, владу й так далі. Зазвичай це реалізовується через референдум. Другий — влада домовляється з людьми. Всі наші Конституції були саме на підставі такого договору: влада дарувала Конституцію і народ із цим погоджувався. Влада має на це право, адже обрана народом і є її представницьким органом. Третя форма — влада домовляється між собою. Це найгірший тип договору. Там народ узагалі випав: парламент домовляється з президентом, як вони щось ділять. Це і є Конституційний договір. Тому я до нього дуже негативно ставлюся. Якщо говорити про сторони договору: президента та парламент, то останній, звісно, більше втратив від цієї угоди», — каже Шишкін.

Ухвалення Конституції України

Зрештою рівно за рік удалося ухвалити нову Конституцію України й договір утратив чинність. Щоправда, у ній відобразили й «посилені» повноваження президента Леоніда Кучми, які потім скасували на період президентства Ющенка, а згодом повернув собі через рішення Конституційного Суду Віктор Янукович.

«У Конституції закріпили повноваження президента від 1995 року. Це був компроміс, на який тоді пішли, щоб отримати 300 голосів. Узагалі ця Конституція компромісна. Вона була дитиною свого часу і, я сказав би, позитивом. Питання мови, землі, власності, Криму — це все були компроміси. Деякою мірою вона стала не такою пропрезидентською, як того бажали укладачі Конституційного договору. Наприклад, Вища рада юстиції. Вона не була предметом Конституційного договору, адже ідея з’явилася навесні 1996 року. Президент мав очолити цю Раду, адже її планували за французькою моделлю. Там формально раду очолює президент, хоча й не ходить на засідання. Планувалося, що у ВРЮ буде 21 член, серед яких президент як очільник. Під час обговорення ст. 131 президента звідти прибрали. Проголосували, що у ВРЮ 20 членів. Тоді порушилося питання, що 20 не ділиться на 3, адже різні організації делегували по три члени. Вирішили, що від прокурорів буде два члени. Це такий казус, який свідчить про тодішні відносини між парламентом і президентом, які були аж ніяк не ідеальні, а парламент, на відміну від нинішнього, часто показував йому «зуби», — каже Шишкін.

Читайте також: Хаос у законі

За його словами, якби не чвари та розбіжності парламенті, Конституцію могли ухвалити набагато раніше. Ще в 1993 році офіційний проект опублікували в пресі. Були й альтернативні проекти, які в загальних рисах збігалися: «У комуністів, звісно, не було посади президента. У них був натяк на «вся влада радам» й інший статус російської мови. Втім, із погляду загального конструктивного підходу до держави всі проекти були наближені», — каже Шишкін. За його словами, до офіційного проекту Конституції надійшло кілька тисяч пропозицій, доповнень, змін або заперечень. Теза про те, що Конституцію ухвалили за ніч 28 червня, так само не відповідає дійсності: «У Конституційній комісії, яку повторно організували після виборів до Ради 1994 року, відбувалося пробуксовування, і на себе ініціативу взяв Вадим Гетьман. Серед лібералів, які становили більшість парламенту, він мав значний авторитет. Узяв на себе відповідальність за створення робочої групи з укладання остаточного конституційного проекту. У цій конкретній ситуації голова Ради Олександр Мороз підтримав його. Туди ввійшли представники фракцій і консультанти. Консультантом до цієї групи ввійшов і я. Приблизно до кінця травня, здається, ми видали проект, який потім і став Конституцією. Коли кажуть, що Конституцію ухвалили за одну ніч, це неправда. До тієї ночі за два тижні ухвалили 40 статей. Звісно, це не були найдискусійніші статті, як-от про статус Криму, питання власності й мови. Але чверть Конституції ухвалили, у нас загалом 161 стаття. Голосування відбувалося не тільки по кожній статті, а й по частинах, абзацах, навіть реченнях. Якщо речення викликало дискусію, то голосували за конкретні слова. Станом на 27 червня ухвалили переважно статті стосовно прав людини та виборчої системи. А тієї ночі стався певний психологічний злам. У самому парламенті відповідальність узяв Михайло Сирота (тоді голова Тимчасової спеціальної комісії по опрацюванню проекту Конституції України), який заявив, що доповідатиме «до півнів». 

Новини RedTram

Loading...