Політика 2019-12-19 12:51 Голуб Андрій

Децентралізація: небезпечні зв'язки

«Червоні лінії», які скрізь переслідують Володимира Зеленського, наздогнали його і в законопроекті про децентралізацію

До цієї теми під куполом Верховної Ради не поверталися понад чотири роки. Востаннє ще 31 серпня 2015-го, коли кинута на площі перед парламентом граната забрала життя чотирьох нацгвардійців та суттєво сповільнила щойно розпочату реформу. Формально депутати розглядали конституційні зміни в частині децентралізації. Однак загальна ідея скасувати ще радянський устрій на місцях відійшла на другий план. «Особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом» — влада та опозиція ламали списи передусім довкола цього речення, яке запропонував додати до Перехідних положень Конституції екс-президент Петро Порошенко. 


Взимку 2019-го суди над підозрюваними в організації те­ракту під Радою Ігорем Гуменюком та Сергієм Крайняком досі тривають. Законопроект про зміни до Конституції в частині децентралізації авторства Петра Порошенка відійшов у небуття. Децентралізація як ідея та реформа вижила. У новостворених об’єднаних тергромадах (ОТГ) живе понад 11 млн людей, а запропонований механізм організації управління цими територіями довів свої переваги на практиці. Однак позбутися небезпечного зв’язку з тематикою окупованих територій, який і призвів до трагедії під парламентом, так і не вдалося. Без конституційних змін усі досягнення децентралізації тимчасові та хиткі. Це демотивує і додає непевності передусім тим, хто власними силами доклався до змін на місцях.

 

Читайте також: Суспільні настрої: цукерковий період

 

Щойно ж питання виникає на порядку денному — усе затьмарюють ризики, пов’язані з Росією та її забаганками. Зареєстрований у парламенті 13 грудня законопроект «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» авторства Володимира Зеленського та аналогічний проект Петра Порошенка мають не тільки спільну назву, а й переважну частину тексту. Є й відмінності. Суперечки про їхню суттєвість уже поділили вчорашніх прихильників реформи на кілька таборів.


Приписки про особливий статус окупованого Донбасу в проекті Зеленського немає. У владній команді акцентують саме на цьому. Формально так і є. Незважаючи на позицію Росії, яка наполягає додати норму про особливий статус окупованих районів безпосередньо до української Конституції. Мінські угоди прямо не передбачають цього. Там зазначено про децентралізацію, хоч і з урахуванням особливостей цих територій та погодження з їхніми «представниками». Володимир Зеленський воліє акцентувати лише на слові «децентралізація». Тому жодної згадки про Донецьку і Луганську області в тексті президентського законопроекту справді немає. 

Реформу децентралізації можна було завершити двома способами. Перший — ухвалити супровідний пакет законів, а вже потім іти на зміни до конституції. Другий спосіб — чинити навпаки. Його обрали і в Офісі чинного президента, і в адміністрації колишнього


Інша новина, за яку одразу вхопилися критики ідеї конституційних змін, що в проекті не згадано й жодної іншої територіальної одиниці, окрім Києва та Автономної Республіки Крим. З Конституції планують прибрати перелік назв 27 регіонів (24 області, АР Крим, Київ та Севастополь). Замість цього пропонують залишити згадку тільки про півострів та столицю, «правовий статус» якої визначатиме окремий закон. Запропонована редакція ст. 133 Конституції майже не відрізняється від тієї, яку пропонував Порошенко. Хіба що проект попереднього президента залишав згадку про спеціальний статус Севастополя. Якщо ж буде ухвалено законопроект Зеленського, то Севастополь також зникне з тексту Конституції. Таким чином, статус міста буде незрозумілим. Воно не є частиною жодної області або регіону, як усі інші міста й селища, окрім Києва. Також у кримському місті через окупацію не створено жодної громади. У «Слузі народу» спочатку спробували використати ситуацію на свою користь — мовляв, партія взагалі проти будь-яких особливих статусів. Пізніше депутат Богдан Яременко на сторінці у Facebook написав, що «при підготовці законопроекту до другого читання (домовилися. — Ред.) внести поправку в перехідні положення, яка визначить, що зміни статусу міста Севастополь відбудуться після його деокупації». Однак Яременко, вочевидь, сплутав дві процедури: ухвалення закону та конституційні зміни. Друга не передбачає жодного коригування тексту після скерування на аналіз Конституційного Суду (аналог першого читання).


Можливо, ситуація із Севастополем справді виникла тому, що в Офісі президента вирішили будь-що уникнути слів «особливий» та «спеціальний», на яких дуже обпеклися попередники. Однак це не допомогло владі уникнути звинувачень у таємному протягуванні федералізації. Головні суперечки тривають стосовно нової редакції п. 16 ст. 92 Основного Закону. У цій статті міститься перелік тем, що їх можуть унормувати тільки закони (а не укази президента, постанови уряду чи дрібніші акти). Конкретна норма викладена сьогодні так: «Виключно законами України визначаються: 16) статус столиці України; спеціальний статус інших міст». Порошенко в проекті конституційних змін 2015-го пропонував звузити норму до «статус Києва як столиці України». Зеленський у своєму документі, навпаки, суттєво розширює її: тільки закони визначають «адміністративно-територіальний устрій, правовий статус адміністративно-територіальних одиниць; правовий статус міста Києва як столиці України».

 

Читайте також: Сценічне мистецтво без політики


Опоненти проекту зосередили увагу на словосполученні «правовий статус адміністративно-територіальних одиниць». Їхні аргументи можна звести до того, що завдяки цій нормі Рада може ухвалити безліч законів з різним обсягом повноважень та прав для різних регіонів, округів і навіть громад. Таким чином, замість лише окупованих Донеччини і Луганщини, в Україні можуть створити хоч сотню «особливих» регіонів, нехай цього слова й немає в тексті Конституції. Понад те, для таких дій навіть не потрібно 300 голосів як зараз — достатньо простої парламентської більшості — 226 голосів.


Прихильники документа називають ці страхи надуманими, адже той самий проект конституційних змін передбачає особливий правовий статус лише для Києва як столиці. Знаючи українські традиції тлумачити закони залежно від політичної кон’юнктури, можна очікувати, що в разі ухвалення проекту остаточну крапку в питанні ставитиме Конституційний Суд України (КСУ) за зверненням самих депутатів або президента. Знаючи ж практику рішень КСУ, можна стверджувати, що ризик використання норми відповідно до планів господаря офісу на Банковій достатньо високий. 


До речі, законопроект Зеленського й без того суттєво збільшує роль КСУ в питанні охорони територіальної цілісності країни. Нинішніх голів обласних та районних держадміністрацій замінять префекти, які наглядатимуть за законністю рішень місцевих органів влади. Префекти змінюватимуть місце роботи щотри роки й прямо не втручатимуться в господарську діяльність на місцях та не виконуватимуть функцій виконавчої влади. Однак матимуть можливість зупиняти дію актів місцевих органів. Крапку в конфлікті ставитиме місцевий суд. Якщо ж рішення місцевих органів ще й матимуть ознаки загрози суверенітету та нацбезпеці, то їхню дію за поданням префекта зупинятиме особисто президент з одночасним призупиненням діяльності всіх місцевих виборних органів влади. Тут на арену й виходить КСУ, який матиме сім днів для вирішення, хто правий. Приблизно така сама норма містилася й у законопроекті часів Порошенка, за винятком визначення семиденного терміну на розгляд справи. Тож КСУ навряд чи зможе уникнути відповідальності, затягуючи справи. Представники колишньої влади, які стали опонентами нинішньої, намагаються звинуватити Зеленського ще й у спробі узурпувати владу. Запропонований інститут префектів — ключовий об’єкт атак.

 

Читайте також: Земля і ринок. Як Рада зробила перший крок до продажу землі

 

Однак звинувачення є дещо дивними, оскільки проект Порошенка містив майже аналогічні норми. У Порошенка префекти були «відповідальні» перед президентом, а «підзвітні і підконтрольні» уряду. У новому документі авторства Зеленського префекти просто «підзвітні і підконтрольні президенту і Кабміну». Зміни є, але навряд чи їх можна назвати суттєвими.

 

Більше занепокоєння викликає занадто багато посилань на не існуючі досі документи. Реформу децентралізації можна було завершити двома способами. Перший — ухвалити пакет законів, серед яких головний про адміністративно-територіальний устрій, а вже потім іти на зміни до Основного Закону. Чимало з тих, хто зараз адвокатує законопроект Зеленського, раніше наполягали саме на такому розвитку подій. Другий спосіб — чинити навпаки. Його обрали і в Офісі чинного президента, і в адміністрації колишнього. Невідомість породжує недовіру та страхи. Правовий статус регіонів? Його визначать законами згодом. Правовий статус префекта? Це теж визна­чать пізніше. Є ще так званий тимчасовий уповноважений. Це особа, яка керуватиме регіоном у разі визнання КСУ загрози нацбезпеці з боку місцевих органів влади та їхнього розпуску. Його правовий статус також пропонують визначити згодом окремим законом. Зрештою, навіщо потрібні передбачені проектом Зеленського окружні та обласні ради? Адже питання фінансового життя громади регулюватиме рада громади. Це все також пропонують урегулювати окремим законом, проект якого досі не оприлюднили.
Поки що не оприлюднили навіть плану створення нових округів (які замінять райони) та областей (яких може стати більше чи менше як 24). Є лише заяви голови партії «Слуга народу» Олександра Корнієнка, що округів буде близько ста. Водночас той самий Корнієнко обіцяв ще до кінця листопада «вийти на проект нового адміністративно-територіального устрою і почати обговорювати його з людьми». Також у «Слузі народу» обіцяли «пакет законів» про децентралізацію, натомість обмежилися тільки проектом конституційних змін. Для першого голосування та направлення документа на розгляд КСУ в «Слуги народу» має вистачити 226 голосів. Це може статися вже найближчими днями після того, як номер вийде в друк. Далі доведеться з кимось домовлятися, щоб отримати на табло Ради цифру «300». На той момент бажано мати опублікований «пакет законів». Так безпечніше і Зеленському, і реформі децентралізації, і людям на площі перед парламентом. 

 

схожі публiкацii