Економіка 2020-07-03 10:36 Крамар Олександр

Нове районування: зайва ланка

Що не так із запропонованим урядом напередодні виборів поділом країни на нові райони

Анонсований нещодавно другим урядом «слуг народу» варіант нового поділу країни на райони проілюстрував те, як відсутність уявлення про кінцевий результат здатна дискредитувати одну з найважливіших для країни реформ — адміністративно-територіальну. Нездатність провести комплексну реформу та сформувати новий поділ на всіх рівнях — від громад до нових регіонів (оскільки для цього потрібне внесення змін до Конституції) — підштовхнула владу до ухвалення напіврішень. Вони лише поглиблять проблеми, породжені попереднім хаотичним утворенням ОТГ, та ускладнять проведення реформи на рівні регіонів у майбутньому, попутно ускладнивши розвиток української провінції як в економічному, так і в національно-політичному вимірі.


Презентуючи новий поділ на райони, прем’єр-міністр Денис Шмигаль наголосив на великих диспропорціях між нинішніми районами, де проживає від 5 тис. до 180 тис. осіб. Але новий варіант поділу на 112 районів на підконтрольній території (та ще 17 — на окупованій) аж ніяк не вирішив цієї проблеми: райони стали більшими, однак не менш диспропорційними (див. «Шило на мило»). Досі в Україні основну масу наявних районів становили ті, у яких мешкало від 20 тис. до 60 тис. Менше як 10 тис. чи більше ніж 100 тис. було лише у 18 із 490 районів. Тоді як за новим поділом країну чекає цілковита мішанина з розташованих поряд, часто в межах однієї області, районів зі 120–130 тис. та 500–600 тис. жителів або навіть 150–180 тис. і 1,1–1,7 млн осіб. Понад те, у низці випадків в одному районі проживатиме більш ніж половина мешканців області, а чимало з них переважатимуть окремі області. Наприклад, Харківський, Одеський, Дніпровський чи Львівський будуть більшими, ніж мало не половина областей країни. А Запорізький, Вінницький та Криворізький значно перевищуватимуть за чисельністю мешканців підконтрольну нині Луганську область.

 

Читайте також: Нове місце під сонцем


Якщо подивитися на карту нового поділу, одразу кидається в очі некомпактність новостворених районів. Вони або витягнуті в один бік та сплюснуті з іншого, або й узагалі мають зірко- чи зигзагоподібну форму. Адмінцентри в низці випадків містяться в одному з кінців, подекуди буквально на межі із сусідніми районами. Часто це наслідок того, що розміри й конфігурація частини ОТГ, які були хаотично створені раніше, такі, що для створення з них компактних районів треба було б відвести під них півобласті. А пропозиція розподілу на більшу кількість у таких випадках видається явно штучною. Наприклад, у Тернопільській області передбачене створення трьох районів, хоча майже половина населення області проживатиме на території Тернопільського району (495 тис. осіб), а решта переважно в Чортківському (395 тис.). Тоді як у третьому — Кременецькому — лише 156 тис. Аналогічна ситуація на Херсонщині, де мало не 60% мешканців області проживатиме в Херсонському районі (590 тис.), а в Генічеському — лише 122 тис. Близько 60% мешканців відповідних областей проживатиме й у Миколаївському та Рівненському районах.

Досі в Україні основну масу наявних районів становили ті, у яких мешкало від 20 тис. до 60 тис. Менше як 10 тис. чи більше ніж 100 тис. було лише у 18-ти із 490 районів. Тоді як за новим поділом країну чекає цілковита мішанина з розташованих поряд, часто в межах однієї області, районів зі 120–130 тис. та 500–600 тис. жителів або навіть 150–180 тис. і 1,1–1,7 млн осіб

 


Поглиблює проблему спроба розділити території між великими містами, особливо тими, які мають статус міст обласного підпорядкування, а не обирати найбільш зручний адміністративний центр нового району й сприяти формуванню з нього економічного центру для відповідних територій. Як наслідок, утворено низку покручів, де ці центри розташовані на межі. Наприклад, на Рівненщині цілком штучно виокремлений Вараський район, на Вінниччині — Хмільницький, на Київщині — Переяславський та Обухівський. І цей перелік можна продовжувати. Позначилося також явно хибне намагання додати до складу районів великі міста із сотнями тисяч і навіть мільйонами жителів, особливо обласні центри. А отже, і додати до них величезні території. Наприклад, принаймні два райони із центрами в менших містах могли б бути створені замість Вінницького чи Рівненського районів (близько 400 тис. без урахування обласних центрів у кожному) із відведенням в окремі адміністративно-територіальні одиниці цих обласних центрів.


У Мінрегіоні переконують, що вони орієнтувалися на розміри районів з огляду на європейський стандарт — Номенклатуру територіальних одиниць NUTS-3. Але це тільки статистичний інструмент, який зазвичай не збігається з адміністративно-територіальними одиницями, що виконують зовсім інше завдання — ефективне управління в масштабах певних країн.


У сусідній і найбільш подібній до України серед країн ЄС державі — Польщі — воєводства поділяються на 314 повітів та 66 міст на аналогічних правах. Населення повітів коливається переважно між 50–150 тис. жителів, хоча є кілька винятків. Проте всі міста з населенням 100 тис. і навіть частина менших є окремими адміністративними одинцями. Немає там і спроб за будь-яку ціну прив’язати навколишні території до великих міст поряд. Натомість вони організовані в повіти, центрами яких є розташовані на їхній території менші міста. І це стосується не лише найбільших міст, як-от Краків, Лодзь чи Вроцлав, а й таких, розміром із типовий український обласний центр, як Гданськ, Гдиня, Щецин чи Катовіце. Так само і в найбільшій державі ЄС — Німеччині — поряд із 313 районами, на які поділяються федеральні землі, також існує 116 «вільних» міст, що не входять до складу районів. До того ж не лише тоді, коли вони перевищують за кількістю мешканців сусідні райони, а часто й тоді, коли є значно меншими.

 

Читайте також: Стартер для економіки


У південно-східних та навіть частині центральних регіонів запропонований адміністративний поділ загрожує посиленням процесів русифікації. Старі районні центри і на Півдні, і на Сході часто були переважно українськомовними, а створення збільшених районів могло бути використане для стимулювання появи на базі частини з них нових середніх міст — центрів таких районів. Натомість нарізання українськомовних ОТГ південно-східної частини в райони із центрами в старих великих містах означатиме перетворення на периферію російськомовних центрів. Окрім того, наявні умови й для конфлікту інтересів на економічній основі. В агропромислових громад та індустріальних центрів інтереси все ж таки різні.

 


Дніпропетровська область порізана між великими містами, більшість із яких мали б узагалі бути окремими містами-районами. Це фактично перетворює українськомовні містечка та села на доважок до російськомовних великих міст, які до того ж мають зовсім інші економічні пріоритети. Це стосується не лише Дніпропетровського та Криворізького районів (де за межами районних центрів проживатиме вчетверо — вп’ятеро менше жителів, ніж у них), а й Павлоградського та Кам’янського.


На Харківщині, замість того щоб створити в північно-західній частині області повноцінний Богодухівський район, цю територію прив’язано до передмістя обласного центра — Люботина, який до того ж міститиметься фактично на межі двох пропонованих районів. Низку українськомовних районів штучно об’єднано довкола Чугуєва, який є одним із найбільших русифікованих та проросійських міст регіону. На підконтрольній Україні частині Луганщини більшість мешканців має проживати в Сєверодонецькому районі (384 тис.), тоді як решту території з природним центром у Старобільську, де загалом мешкає 280 тис., цілком штучно поділено, щоб виокремити найменші із запропонованих у країні Сватівський та Щастинський райони — приблизно по 80 тис. жителів у кожному.

 

Читайте також: Лобізм, хаос та непослідовність


На підконтрольній території Донеччини теж штучно створено п’ять диспропорційних районів. З одного боку, Волноваський та Бахмутський із 145 тис. та 211 тис. жителів, а з іншого — Краматорський та Покровський (відповідно 568 тис. та 403 тис. мешканців). Останні цілком могли б бути розподілені на два-три райони кожен, включно із виділенням окремих міст, як-от Краматорська. У Маріупольському районі за межами власне міста проживатиме менше як 20% жителів нового району, інтереси яких навряд чи серйозно братимуть до уваги органи влади такого району.


Якщо нові об’єднані регіони формуватимуться на основі запропонованого поділу, то це призведе до нових проблем уже з їхньою конфігурацією. Це вкотре свідчить, що рухатися потрібно було від протилежного — формувати райони, ігноруючи водночас нинішні кордони старих областей. Такий підхід дав би можливість сформувати компактніші об’єднані нові райони, адже часто центри тяжіння для навколишніх територій розташовані на стику кількох областей, і створення району, незважаючи на їхні кордони, зняло б багато проблем, які виникли під час нарізання районів зараз.


Потрібен не просто розрив із радянським поділом території України, а й позбавлення від старої моделі формування регіональних еліт на основі тих, які домінують у зрусифікованих містах, коли еліти районів і менших міст так чи інакше мали орієнтуватися на позицію керівництва відповідних найбільших міст, що, своєю чергою, робило їх ретрансляторами колоніальної моделі підпорядкування та асиміляції українців. Нова модель об’єднання громад у територіальні одиниці вищого рівня мала б бути принципово іншою та відбуватися на основі об’єднання певної кількості громад із приблизно однаковою сукупною чисельністю населення, схожими умовами економічної діяльності та проблемами життєдіяльності.
Із соціально-економічного погляду також було б краще, якби адміністративними центрами як районів, так і в майбутньому регіонів стали населені пункти, які досі не були великими адміністративними, культурними чи економічними центрами старих областей і районів.


По-перше, у такий спосіб створювалися б умови для економічного та демографічного зростання нових міст на їхній основі. І це були б міста незалежної України, а не сформовані в колоніальну добу.


По-друге, зростання нових районних центрів створило б додатковий поштовх для економічного розвитку в районах. Тоді як перенесення районних центрів до великих міст і особливо обласних центрів лише поглиблюватиме економічну прірву між ними та рештою району.


По-третє, економічні, інфраструктурні й соціальні інтереси у великих міст та сільських територій усе ж таки надто різні. І в тих випадках, коли райони будуть лише доважком до куди більших центрів, рішення ухвалюватимуть без урахування інтересів периферії. Адже якщо район матиме виборну владу й повноваження, зокрема бюджетні, то всюди, де населення районного центру значно перевищуватиме чисельність решти мешканців, інтереси інших ОТГ ігноруватимуть. А самі вони виступатимуть лише доважком.


Якщо ж нові райони не матимуть бюджетів і виборних органів влади, то постає питання в доцільності їх існування. Велику частину нинішніх ОТГ було утворено з колишніх районів, а більшість теперішніх областей могла б поділятися безпосередньо на ОТГ без проміжної ланки у вигляді районів.